【大会论文精选】城市设计整体性管理实施方法建构——天津实践
以“创新规划设计，提升城市活力”为主题，在国家部委以及相关国际组织的支持下，由中国城市科学研究会和郑州市人民政府主办的“2019（第十四届）城市发展与规划大会”将于2019年8月27至28日在郑州市召开。
本次大会得到国内外相关单位和个人的热情支持与积极响应，前期在全国范围内征集论文750多篇，经大会学术指导委员会专家评审，遴选出具有代表性的文章共343篇，其中优秀论文23篇，同时2篇论文被推荐至中文核心期刊《城市发展研究》，本次大会所收录论文将被一同辑录成集，与大会召开同期出版发行。
本次分享内容来自《2019城市发展与规划大会论文集》中被推荐至核心期刊《城市发展研究》的其中一篇《城市设计整体性管理实施方法建构——天津实践》。
城市设计整体性管理实施方法建构
——天津实践
作者：沈磊1，2张玮1，3马尚敏1
(1、天津大学建筑学院，天津，300392；2、天津市规划和自然资源局，天津，300042；3、天津理工大学艺术与设计学院，天津，300384)
摘 要
在揭示城市设计对我国下一阶段城市规划建设的重要性以及对前一阶段城市设计实践问题总结的基础上，基于天津实践总结，系统建构了“城市设计整体性管理方法体系”与“城市设计整体性实施方法体系”，形成了全要素、全过程对城市设计管理实施方法体系的建构，同时基于两大方法体系研究提出“城市设计整体性理论框架”对城市规划、城市设计理论探索提出了进一步研究的方向。
关键词：城市设计 整体性 管理实施
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。面对城市规划的新征程， 2017年《城市设计管理办法》出台，旨在通过城市设计进一步提高城市建设水平。但从近期实践来看，我国规划设计理论通过40余年与国际经验交流和自身发展创新已经取得长足进展，近期也完成了大量优秀城市设计成果，但在实施过程中依旧难以落地，造成巨大的规划浪费，其原因在于适用于我国体制的规划管理实施理论还在起步阶段，已经成为制约城市设计实施的“木桶短板”。
基于国内外理论总结，城市设计的作用是在城市长期发展中持续辅助管理决策，不断研究、优化城市功能；在规划日常实施管控中科学辅助审批和决策参与；在具体项目实施中协调利益主体，整合专业、专项、技术的空间落位。
因此城市设计是贯穿城市规划全系统、全过程，实现二维静态规划到三维动态管控的重要方法。
对比我国与西方国家实践经验，以美国、德国、英国为例，其城市设计实践优势在于具备健全的法律、法规体系与完善的管理体制、机制，劣势在于高度的社会参与使大量技术成果在利益博弈中遗失且耗费大量的时间与经济成本。
我国具有保障规划实施的体制优势，城市设计也具有促进规划管理的技术优势，但二者的优越性在实践中却没有得到充分发挥，其原因在于缺少适用于我国体制的高效、专业、科学的规划管理方法。
本文研究通过天津实践应用系统提炼建立城市设计整体性管理实施方法体系进一步创建理论框架与，旨在完善具有我国特色的城市设计管理实施理论并满足实践的迫切需要。
01
理论梳理
J·Barnet1，2曾提出城市设计并非设计建筑，城市设计控制的运作过程重在管理。国外大量的理论与实践文献研究表明，以政府管理职能为中心将城市设计作为管理技术辅助加以运用，在实践中已得到充分发展。相关理论研究可梳理归结为城市设计管理运作过程研究、设计管理标准与政策导则的研究、设计管理的公众参与研究等多个方面。（J·Barnett，1974；R·Shibley3,1982；Punter·J4,5，1992；Hall·A·C6，1996；V· George7，1997）。
西方规划界逐渐意识到单纯以“设计”为目的的城市设计缺乏管理控制思想往往难以付诸实践，同时城市设计也须要对经济因素、社会因素、环境因素等多种因素进行考量，于是城市设计由关注“结果”向关注“过程”转变。
我国城市设计理论体系的研究一直是城市规划与设计理论研究的热点与重点。
通过理论梳理得出，虽然对城市设计认识已经形成共识，既城市设计是城市形态与风貌控制的技术手段，需要通过全系统、全过程的管理方法进行落实。而现有城市设计管理理论仍然存在两方面问题：其一是“非整体性”问题。
规划具有全局性和整体性，局部相加并不简单的等同于整体，通过城市设计环节进行全局性整体性的谋划和落实尤为重要；另一方面是“非系统性”问题。
规划具有关联性和持续性，通过城市设计环节可增强规划要素之间的有机联系，在不断演变的历史进程中焕发生命力。
基于国内外城市设计理论研究的局限性和片面性，借用社会学、经济学、管理学等交叉学科经验。国外社会学者迪尔凯姆18（Émile Durkheim）首先提出“整体性”理论，后期美国规划学者南艾琳（NanElin）于2006年提出“整体城市主义”理论19，后续基于此提出“优质城市主义理论”20，通过实证方法对规划的整体性理论进行进一步探索。
南艾琳对于整体理论的研究以实证为基础，在“规则”总结的基础上提出实践方法，对规划学科发展具有指导意义。但基于实证研究和制度分析的整体性理论是一种“地缘性”理论，具有社会、经济、文化背景的局限性，我国理论与实践并不能嫁接应用。
我国学者王红扬（2016）提出规划中的“整体主义”思想，并对“规划的整体性”“整体效应最优的局部干预”等问题进行探讨，归纳出整体性的“本体论-方法论-认识论”等基本概念，但该研究仅停留在哲学探讨层面，还没有形成系统的理论体系和实践方法体系。
基于以上研究分析，统筹规划、建设、管理，形成“全要素、全过程”的城市设计整体性管理理论及实施方法，推进城市设计有效实施，是我国城市规划建设理论与实践发展需要解决的关键性问题。
本文研究汲取南艾琳以实证研究促进理论提炼这一具有实践性的研究方法，打破原有理论单一性、片面性瓶颈，基于天津大量实践的验证与校核，全面系统构建了“方法体系”与“实施体系”，进而完成了的城市设计整体性“理论框架”，形成了适用于我国实践全面、完整的城市设计管理实施理论方法。
02
方法体系构成与实践探索验证
2.1方法体系构成
基于理论梳理与实践总结构建城市设计整体性管理实施方法体系，其七大系统包括“法定行政许可系统、指挥组织系统、总体控制系统、编制逻辑系统、实施目标系统、技术集成系统、实施评估系统”，系统之间环环相扣，层层衔接，共同支撑城市设计整体性管理全过程。
其中“法定行政许可系统”作为管理依据与保障对以管理者和管理平台构成的“指挥组织系统”进行指导，同时基于管理工作实践积累，管理者逆向对法律、法规不断完善创新。
由“法”与“人”构成的两大系统对基于城市整体结构与风貌构成的“总体控制系统”，适应不同城市不同阶段发展需要的城市设计“编制逻辑系统”与针对项目组织实施的“实施目标系统”、“技术集成系统”进行管控，同时通过管控过程有效要素提炼对“指挥组织系统”、“法定行政许可系统”进行二次优化，针对六项内容以“实施评估系统”进行阶段性、过程性的系统评估，对体系进行动态更新与优化。（图1）基于该方法框架，对天津城市设计管理实施工作展开为期十余年的实践研究。
图1 城市设计整体性管理方法体系框架
2.2实践探索验证
2.2.1基于城市设计整体性管理实施的城市大型公共设施建设
以天津文化中心为例，项目启动之初以“规划项目指挥部”协调，“政府总规划师”控制对项目实施进行全面、全程把控。天津文化中心项目占地面积约1平方公里、地上地下总建筑面积100万平方米，包括天津图书馆、天津博物馆、天津美术馆、天津大剧院、天津银河购物中心、阳光乐园等建筑和配套实施8大工程，总投资约140亿。12个国家和40余家设计单位参与竞标，最终组织4国12家设计单位历时四年完成规划、设计、建设。
由城市设计作为项目管控实施组织方法，使多个大型文化建筑和配套工程，地上地下空间统一规划设计、同步实施，完成近百项专项设计并全部有效实施，解决了我国城市重要大型项目规划设计难以协调统一的难点问题。
天津文化中心项目初期既对政府、社会与市场多主体进行利益平衡，确立“人民性与公共性”的城市价值目标。实施过程中多家设计单位通过城市设计管控，形成 “空间最优”的空间目标共识，完整贯彻了“系统连续的开放空间”，“文化主导的文脉空间”，“和而不同的建筑空间”，“生态智慧的绿色空间”，“高度复合的地下空间”等空间建设目标。
在技术层面，以“专业技术集成”为导向，实现了交通集散体系与景观布局、地下空间的充分结合，地铁出入口与场馆设计的充分衔接，地下空间防灾疏散与景观下沉广场、地铁交通的统筹考虑，建筑室内空间与室外景观开放空间的结合利用。
以“最优技术集成”为导向，实现了清洁能源、海绵城市、绿色交通、绿色建筑、净化系统等最优生态技术集成。天津文化中心项目采用“整体性技术集成体系”，在功能定位、环境整体品质、建筑品质、照明效果、数字化管理以及公共服务功能等方面建立了108项最优指标比对体系，在城市设计与实施过程中为每个场馆选择最优主导指标。文化中心项目通过最优目标与最优技术紧密结合实现最优效果。①
①天津文化中心项目新技术集成与工程示范，经科技奖专家组委员会评议达到国际领先水平。天津文化中心项目先后获得国家奖项11项，省部级奖项5项，包括总体城市设计获得2013年全国优秀城乡规划设计奖一等奖、2013年全国优秀工程勘察设计一等奖、2014年中国土木工程詹天佑奖等国家奖项。2013年天津市科技进步一等奖。
图2 天津文化中心项目城市设计效果图（上）与实景照片（下）对比
2.2.2基于城市设计整体性管理实施的历史文化街区保护
历史文化街区极具保护价值，但往往面临物质遗存不完整、文化传承易灭失，环境设施严重落后等问题。基于城市设计整体性管理实施方法，在指导实践过程中以天津五大道历史风貌保护区、意式风情区、解放北路历史街区保护工程项目为例，通过“风貌特色，城市文脉，空间格局”三个层面指导整体实施建设，把控建设成果。
天津五大道历史风貌保护区：该地区是天津市规模最大，留存最完整的历史文化街区，以本研究方法为引导，成功保护了历史文化街区实施过程中的稳定性、贯通性和完整性，完整保留原有“建筑类型”“街廓肌理”“街道与街巷”格局。该区域首次完成2514栋建筑三维数字模型，为全方位、立体化、精细化的规划管理提供强有力的技术支持。该内容已被全面纳入《五大道历史文化街区保护规划》，有效提升了历史街区保护与管理水平。
解放北路历史街区：该项目以“原貌保护，品质提升，活力营造”为“最优综合目标”，完成了以保护修缮为主的综合改造提升。提升改造街道长度1.8km，改造区域36hm2。按照不同等级完整保护了区域内特有的哥特式，罗马式，罗曼式、日耳曼式等西洋建筑风格，打造富有活力的百年金融老街。
意式风情区：该项目以“延续肌理，意式风貌，现代活力”为“最优综合目标”，保留了十四个街坊原有建筑的空间尺度，实现了原有肌理的整体延续；形成了独具特色的“意式风貌”风情区。
图3 天津五大道历史街区实景照片
2.2.3基于城市设计整体性管理实施的重大项目整体性有机更新
针对城市更新尤其是重大项目整体性更新过程中，规划往往受困于生态环境的营造与维护、历史文脉的传承与延续，多个利益主体的平衡与协调等复杂的现实问题，很难做到经济、社会、生态、环境的全面协调，难以实现整体性实施。基于对城市重大更新项目效果整体性把控目标，以“指挥组织系统”总体协调高质量建设完成了天津重大城市规划项目。
新八大里地区原为上世纪50年代遗留下来的天津老工业基地，更新项目地上总建筑面积200万平方米，地下总建筑面积100万平方米，由12家建设单位，同步实施26个开发地块与5项基础设施配套工程，涉及11项专业。以“综合最优”为目标导向，实现了按照城市设计方案整体一次性实施开发，体现了城市设计整体性管理实施方法的效力。
天津新八大里地区更新项目利用 “线上”城市综合信息平台技术与“线下”指挥部②（组织指挥系统）共同对项目进行全面管理。
促使城市设计、一控规两导则、市政能源、交通、业态策划、地下空间、生态、景观等10个专项规划同步编制，城市设计在城市规划指导下明确定位，统筹城市设计对各专项规划与技术的集成与校核。例如针对同步实施的100平方米地下空间，利用城市综合信息平台，制定地下空间设计导则，保证地下空间衔接准确、功能顺畅、建设同步、标准一致，实现了地上、地下空间整体性实施效果。
②项目启动之初建立专门负责管理与组织项目工作的临时机构——规划项目指挥部。该机构可由国土房管局（协调土地整理工作，主持土地出让）、区政府（协调土地现有使用者等各方利益主体）、规划局（组织规划设计和各专项规划编制、审核及集合）和建交委（组织工程技术方案的编制和审核）等部门组成，然后由市政府主导，规划局牵头，是设计协同体系建构的首要保障。
图4 天津新八大里地区城市设计效果图与实景照片对比
03
城市设计整体性管理实施方法
基于天津十余年的城市设计管理实施实践，完成了“城市设计整体性管理实施方法体系”的全面研究扩展。针对“法定行政许可系统、指挥组织系统、总体控制系统、编制逻辑系统、实施目标系统、技术集成系统、实施评估系统”七大系统框架进行内容延伸，其中“法定行政许可系统、指挥组织系统、总体控制系统、编制逻辑系统、实施评估系统”为管理方法体系，“实施目标系统、技术集成系统”构成实施方法体系。（图5）
图5 城市设计整体性管理实施方法体系图
3.1管理方法体系
“城市设计整体性管理方法体系”由法定行政许可系统、指挥组织系统、总体控制系统、编制逻辑系统、实施评估系统”五部分构成，是城市设计日常管理控制的基础。
3.1.1法定行政许可系统
“法定行政许可系统”是确保城市设计依法依规运行的保障体系。其中针对城市控制性详细规划和近期实施项目管理分为两部分内容。“一控规两导则”是城市设计与法定规划相结合的创新性管理手段。
“一控规”即控制性详细规划，“两导则”即城市设计导则和土地细分导则。城市设计导则在空间层面对控制性详细规划进行落位，土地细分导则在布局层面对控制性详细规划进行细化，通过“一控规两导则”管理措施将城市设计与控制性详细规划相结合，进一步实现城市设计法定化。
“一控规两导则”实现了城市通则管理的法定化转换，为城市设计科学、高效管理奠定了基础。“城市设计指引”是近期实施地块层面的详细城市设计管理方法，是在城市设计导则基础上，更具有针对性、落地性的技术成果和管理依据。
“城市设计指引”由规划与土地行政主管部门联合发文，是土地出让中与规划条件并置的要件，虽不纳入国有建设用地使用权出让合同，但具有行政约束力。政府通过“城市设计指引”向开发企业明确城市规划管控要求，是出让地块编制规划设计方案的重要参考。形成了“土地出让条件”法定刚性约束，“城市设计指引”弹性引导管控的双重创新管理手段。新八大里城市设计的有效实施有赖于“城市设计指引”的管控效能。
图6 “一控规两导则”体系分析与内容框架
3.1.2指挥组织系统
“指挥组织系统”包含两方面内容，一是“总规划师制度”，基于国内外实践经验总结提出政府总规划师与社会总规划师具有不同工作框架、内容与协调主体。本研究认为“政府总规划师”由具有较高专业技能的高级行政管理人员担任，负责确保行政决策和技术决定高度统一，规划设计实施效果最好，天津大量重点项目由政府总规划师团队进行总体协调管控，达到了城市设计实施效果最优。“社会总规划师”作为社会第三方技术力量对行政管理进行有效支撑，弥补行政管理人员技术水平不足。
二是“管理平台机制”，依据我国行政管理层级与专业部门建立线上与线下“管理平台”，在规划管控过程中明确职责范围与工作组织方法，该机制作为指挥部（指挥组织系统）的核心机构统筹协调土地整理、拆迁与出让，协调各方利益主体，组织前期规划设计，协调工程实施建设，公众参与等工作。
3.1.3总体控制系统
“总体控制系统”通过全面、持续的城市设计研究对城市总体要素进行系统把控，主要指城市结构控制和城市风貌控制两方面。城市结构控制重在城市资源管控、城市空间格局、街区路网系统等把控。在把握城市建筑风貌方面以“标志性建筑”与“背景性建筑”进行分类管控，针对重点地区标志性建筑，采用国际方案征集，专家评审，政府决策等方式确定建筑方案，针对背景性建筑采用导则化管理。
3.1.4编制逻辑系统
“编制逻辑系统”研究建立总体城市设计、详细城市设计、专项城市设计三个层面的城市设计编制体系，并使之与法定规划环节一一相对应，纳入法定规划体系。同时详细城市设计细化成对应控规环节的“重点地区详细城市设计”和对应实施环节的“重点地块详细城市设计”。“专项城市设计”对城市天际线、地下空间、生态保护、历史遗产保护、城市色彩等问题进行单一要素重点深入研究，落实专项规划要求。
图7 法定规划编制体系与天津城市设计编制体系关系图
3.1.5实施评估系统
“实施评估系统”是七大系统的最后一个环节，也是跟踪城市设计实施效果的必要环节。其“程序评估”与“效果评估”依据“建设与管理两端着力”目标对城市设计实施全过程采取靶向评估方法。
程序评估依据实施程序、要素对法定和行政路径建立综合指标评估系统，效果评估依据评价因素提取、专家综合打分、风貌因子分析等方法对用地效力和建成效果进行评估。通过动态实施评估对城市设计整体性实施度进行实时评价，提升整体性实施水平。
3.2实施方法体系
“城市设计整体性实施方法体系”由“实施目标体系”和“技术集成体系”两部分构成，是项目管理实施的核心方法。（图8）以实施目标体系为导向，技术集成体系为载体，对城市价值、功能与空间、效果实现的目标进行充分提炼形成“最优目标”，对各专业技术和先进技术进行反复比对，高度集成形成“最优技术”，从而形成“最优实施”。
图8 城市设计整体性实施方法体系
3.2.1城市设计整体性实施目标体系
长期以来，重大城市设计项目在实施过程中由于建设时间长、涉及专业广、实施难点多，极易模糊了目标焦点，导致最优整体性效果难以实现。本文研究提出适用于拟实施项目实施过程不同阶段的三类目标体系。
拟实施项目在启动阶段建立“城市价值目标”，提炼经济、政治、文化、社会、生态等相关价值因子；在规划设计阶段建立“功能与空间目标”，提炼相关设计因子；在实施阶段建立“效果实现目标”，提炼建成效果与建成影响相关因子，通过因子提取、权重分析确定“最优目标”。
以此作为决策依据，贯穿项目实施全过程，保障城市设计实施效果与实施目标不脱钩，城市设计成果有效落地，天津文化中心项目“空间最优”目标，五大道地区“风貌特色，城市文脉，空间格局”最优目标等都是基于项目自身特色，于项目初期建立目标体系，作为管理工作统筹的目标核心，凝聚众多专业团队力量实现实现城市设计项目尤其是重大项目科学有序的整体实施。
3.2.2城市设计整体性实施技术集成体系
城市设计整体性实施技术集成体系是保障城市设计整体性实施的关键环节。技术集成体系解决了大量项目由于缺乏专业协调及技术整合导致的各专业优势不整合，新型技术力量不强，整体优势发挥不理想等问题。
技术集成体系包括城市规划、城市设计、城市交通、地下空间、市政设施、景观生态、智慧城市、业态策划等专业技术的集成和新型能源、绿色建筑、数字建造、地下空间、绿色交通、循环利用等最优技术的集成。
同时利用本项目城市综合信息平台对各项技术进行筛选、整合、空间落位、集合运行，实现各项不同领域技术之间达到协调匹配，确保整体技术呈现最优化运行效果。
图9城市设计整体性实施技术集成内容与城市综合信息平台体系
04
理论总结
基于“城市设计整体性管理方法体系”与“城市设计整体性实施方法体系”的建构，本研究进一步系统总结理论并通过实践提炼，打破了既有城市设计的“线性逻辑”，构建了城市设计整体性“网状逻辑”理论框架（图10）。
基于五大系统理论，整合全球性因素、地域性因素、专业性因素等影响因子构建的理论框架是管理方法体系与实施方法体系进一步完善、优化的系统理论指导。
图10 城市设计整体性理论框架图
我国城市化发展到新一阶段对城市建设质量提出了更高的要求，城市设计是必要的技术手段和管理方法，对于我国既有城市规划体系而言，城市设计贯穿其编制、管理、实施全过程，是城市建设高精度、高效率管控的科学方法，本研究通过长期、大量城市设计工作的实践总结对基于我国体制优势的城市设计管理实施提出整体性方法理论，以期推动城市规划、城市设计的科学化发展 。
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参考文献：
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大
会
介
绍
“城市发展与规划大会”自2006年以来已成功举办了13届，在国家相关部门及多个国际组织的高度重视和大力支持下，大会规模和影响力稳步扩大，已经成为国内城市规划发展领域最具国际影响力和最具学术水平的会议之一。
每届大会贴合当年热点话题，选择在具有代表性的城市召开，继北京、河北廊坊、黑龙江哈尔滨、河北秦皇岛、江苏扬州、广西桂林、广东珠海、天津、广州、湖南长沙、海南海口、江苏苏州之后，2019年城市发展与规划大会移师到国家中心城市——郑州。
以“广泛交流我国城市发展经验，深入探讨当前城市发展规划建设管理难题”为目的，大会的召开不仅是我国城市良好发展的有效展现，更是诸多城市的管理者、规划者、建设者等专业人士交流合作的重要平台，预计将有三千规划界同仁参会共商宜居活力城市大计！
同时，作为城市规划领域国际型代表会议之一，注册城乡规划师报名参加本次大会可计入本注册期继续教育选修课9学时。
2019（第十四届）城市发展与规划大会
主 题
创新规划设计，提升城市活力
时 间
2019年8月27-28日，会期2天
（8月26日报到）
地 点
郑州国际会展中心
（郑州市郑东新区商务内环路中央公园一号）
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